En los últimos años Uruguay se ha posicionado internacionalmente como un líder en materia de generación de energía de fuentes renovables, bajo un modelo instrumentado por el Gobierno que ha demostrado ser exitoso y que ahora otros países latinoamericanos buscan replicar. CASO DE ÉXITO.
Contrariamente, el Gobierno no ha alcanzado dicho éxito en la búsqueda de soluciones para el resto de la infraestructura pública nacional que se encuentra hace más de una década con un alto porcentaje de obsolescencia. La Ley número 18.786 de PPP del 2011 y sus modificaciones posteriores no han conseguido de forma eficiente solucionar estas carencias. CASO DE FRACASO TEMPORAL.
¿Cómo puede una nación ser tan efectiva solucionando un problema y tan ineficiente en la instrumentación de soluciones a problemas similares?
En momentos en que el mercado espera expectante dos nuevos grandes llamados bajos la modalidad de PPP y de cara al nuevo año que pronto comienza, en el que la economía del país requerirá el fuerte ingreso de capitales como instrumento dinamizador del crecimiento y salvavidas frente a una recesión que golpea la puerta, es bueno tomarse una pausa para responder la pregunta planteada y buscar las enseñanzas que la bien llamada “Revolución Eólica Uruguaya” pueda brindarnos.
Claves del éxito de la Revolución Eólica:
El éxito del desarrollo de las renovables en Uruguay (no solo la eólica, sino también las de fuente solar y biomasa) se deben a un conjunto de factores difícil de enumerar, pero que procuraremos enmarcar en las siguientes categorías:
1. Recursos: Muy buenos recursos (viento, biomasa y en menor medida radiación solar) distribuidos en todo el país y una red apropiada para lograr la conexión de los parques. Sin buenos recursos, todo lo demás no tiene sentido.
2. Beneficios Fiscales: La Ley de Promoción de Inversiones (COMAP) ha sido un instrumento fundamental para poder hacer efectivo los proyectos en términos de rentabilidad sujeto a los precios de venta de la energía a UTE.
3. Marco Legal: Marco general claro y contratos PPA robustos, los cuales son el resultado de un procesos acelerado y vertiginoso de aprendizaje, asumido especialmente por la Dirección Nacional de Energía (DNE) y la UTE, y fruto de la excelente interacción lograda entre públicos y privados.
4. Escala del Proyecto: De menos a mas. Las primeras experiencias se hicieron con proyectos pequeños, lo que permitió que se aprendiera rápidamente de los errores (menores, en términos cuantitativos) y que el Gobierno pudiera dimensionar adecuadamente los riesgos que debía asumir el privado para desarrollar el negocio, así como los retos que a nivel país se debían asumir para generar la industria. Una vez comprendido ello, rápidamente y de forma sólida, se pudo convocar a licitaciones internacionales una mayor cantidad de proyectos de escala media, del orden de los 100 MM USD (proyectos de 50 MW). Recién en 2014, con una etapa madura del desarrollo del sector, se consiguió estructurar un proyecto de gran porte, en el que UTE participa activamente en el Equity del mismo junto a inversores privados, de un monto de inversión de 320 MM USD (140 MW).
5. Momentum: Son aquellos factores exógenos, que escapan al Gobierno, pero que contribuyeron al desarrollo de la industria: gran liquidez internacional, tasas en mínimos, falta de proyectos similares en las economías desarrolladas, plantas de fabricación de equipos trabajando con volúmenes mínimos, poca oferta de proyectos similares en la zona (fuimos pioneros junto a Brasil en la región), entre otros factores que generaron un clima perfecto para el rápido desarrollo de la industria.
6. Bancabilidad: Todos estos factores juntos, sumado al investment grade que aun ostenta Uruguay, son los que permitieron que los proyectos fueran financiables.
Lecciones y preocupaciones:
Las lecciones que podemos tomar del éxito renovable son muchas, así como las preocupaciones por los tiempos que se avecinan.
Repasando los factores de su éxito y trasladándolo al Régimen de PPP vigente observamos lo siguiente:
1. Recursos/Proyectos: La carencia en materia de infraestructura asegura la existencia de muchos proyectos para desarrollar en las áreas viales, eléctricas (redes), sociales (escuelas, hospitales, cárceles), portuarias y ferroviarias. El reto, aun no resuelto de forma eficiente, aunque mucho se ha trabajado para conseguirlo, es poder trabajar cada una de ellas con la autonomía, rapidez y eficiencia con la que demostró trabajar la UTE y la DNE.
2. Beneficios Fiscales: A diferencia de lo ocurrido en la casi totalidad de los proyectos de generación de energía de fuentes renovables, los proyectos bajo el Régimen de PPP no son de aplicación a la Ley de Promoción de Inversiones por parte de los inversores privados, quedando los mismos sujeto a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para decidir caso a caso el otorgamiento de beneficios fiscales especiales para cada proyecto. La experiencia en nuestro propio país nos muestra que cuanto más claras sean las reglas y amplios los beneficios indudablemente más atraídos por el país se sienten los inversores y por ello entendemos sería oportuno extender los beneficios de la Ley de Promoción de Inversiones a las sociedades que desarrollen proyectos de tipo PPP.
3. Marco Legal: Mucho se ha criticado el marco legal vigente y se ha procurado mejorarlo. Nosotros mismos lo hemos criticado y procuramos, desde nuestra posición, plantear posibles mejoras al mismo. Sin embargo, pasados más de 4 años desde su promulgación y sin contar los años de negociación previa que la misma tuvo dada la resistencia de propios legisladores del Gobierno del Frente Amplio, parece oportuno tomar ejemplo de lo desarrollado por la DNE y la UTE y comenzar a andar, revisando y corrigiendo, todo aquello que haga falta para adaptar el marco jurídico a las reales exigencias del mercado, pero poniendo definitivamente en practica el mismo.
4. Escala del Proyecto: Hasta la fecha, solo se han licitado dos proyectos bajo este régimen, una cárcel, cuya inversión en la etapa de implementación se estima en 87 MM USD y las Rutas 21 y 24 cuya inversión se estima supere los 200 MM USD. Se tratan de proyectos cuyas licitaciones han costado mucho tiempo, esfuerzo y recursos al Gobierno para poder ejecutar y son proyectos de escalas significativas para la realidad de la economía local.
Parecería sensato, tomar las enseñanzas de las renovables e ir de menos a mas: comenzar con proyectos pequeños, que permitan terminar de calibrar el marco jurídico aun tan discutido, conocer sus riesgos y sus formas más efectivas de mitigación, volver a atraer a los inversores, muchos de los cuales se han aburrido de esperar las licitaciones, reactivar el interés por el sector y, cuando la curva de aprendizaje determine una madurez suficiente, comenzar a desarrollar proyectos de mayor envergadura. Hay tanto por hacer que perder tanto tiempo por las obras de gran porte, impide avanzar con las de menor: al final, pasan los meses, los años, cambia el Gobierno y no hacemos nada. Parecería que el Gobierno tiene preparado una batería de grandes licitaciones para el 2016: ¿Está el sector preparado para recibirlos? ¿Hemos recorrido siquiera algo en esa curva de aprendizaje?
5. Momentum: Cuanto ha cambiado el contexto internacional y local y en cuán poco tiempo! Ya perdimos el momento en el que supimos ser la niña bonita del sur y uno de los pocos en ofrecer proyectos interesantes. Con miras a menor liquidez en los mercados en los años que vendrán, tasas al alza, países muy serios y con proyectos sumamente interesantes que compiten por los mismos inversores (caso Perú, Chile, Colombia y México), las economías desarrolladas volviendo a invertir, el momentum ya no es el mejor.
6. Bancabilidad: Preocupa en pensar en como financiar estos grandes proyectos que el país quiere canalizar vía la Ley de PPP, con las condiciones actuales y el marco vigente, por ello insistimos en la importancia de comenzar con experiencias de menor porte, riesgos más acotados y efectividad del Gobierno para adaptarse rápidamente a las exigencias y realidades del mercado, así como supieron hacer los promotores de la revolución eólica.
El 2015 fue un año de discusión presupuestaria por parte del actual Gobierno. El lustro anterior fue desaprovechado por el antecesor Mujica. El país ya no tiene más tiempo que perder. Esperemos que el 2016 sea finalmente el año de las PPP y que en unos años podamos sentirnos todos orgullosos del desarrollo logrado por el país, así como hoy lo estamos con las renovables.
Ec. Juan Ignacio Cabrera
Director
Invertax